据报道,为贯彻落实中央对供销合作社系统反腐败工作的重要批示,自2021年上半年以来,全国各地有15个省(市)集中开展了供销合作社系统腐败问题专项整治活动,并取得阶段性成效。

但是,在专项整治活动过程中,因供销合作社系统单位性质和工作人员身份的复杂性,司法机关在对供销合作社系统涉嫌职务犯罪的人员进行刑事追究时,在其主体身份是否属于“国家工作人员”问题上,容易出现偏差,导致案件在罪与非罪、此罪与彼罪的定性上产生争议,甚至影响刑事司法裁判的公正性,因此这些问题值得单独加以探讨。现笔者结合自身在刑事辩护工作中的思考和研究,在此简要谈一下司法实务中容易出现争议的几个问题。

一、供销社系统内单位性质情况复杂,犯罪主体认定易出偏差

供销社系统单位性质变动较为频繁,加之刑法条文多次修改,在职务犯罪构成主体方面,供销合作社系统不同时期、不同地区、不同单位之间存在诸多差异,情况比较复杂:

1999年之前供销合作社的主体性质曾几经变化,从合作经济到国营经济,十一届三中全会后又逐渐恢复为农民集体合作经济。1999年《国务院关于解决供销合作社几个突出问题的通知》(国发[1999]5号)下发至今,供销合作社的基层社和社办企业的性质相对稳定,一直定位为集体合作制经济,因此其工作人员的身份也没有发生变化,是集体经济合作组织工作人员或集体企业工作人员。但各级供销合作社联合社受“国发[1999]5号文”精神影响,情况发生了很大变化。大约从2005年前后开始,全国很大一部分地区的供销合作社联合社转变职能,不再从事具体的经营活动,而是作为本区域内供销合作社的联合组织,在当地的政府机构改革中转变为地方政府直接领导的全额拨款事业单位,担负多种社会服务职能,且联合社机关事业编制人员参照公务员管理。但其原有的资产(部分系作为集体合作组织经营积累的资产,应属于集体资产)在注册登记为事业单位时往往都作为开办资金注入了重新登记的事业单位。这样,重新注册为事业单位的供销合作社联合社开办资金来源于(至少是部分来源于)集体资产,经费却来源于财政拨款。从法理上讲,这些“改制” 的供销合作社联合社是否属于 “国有事业单位”,是以开办资金性质为标准,还是以经费来源为标准,实际上是存在争议的。另外,全国还有少数一些地区的供销合作社联合社的性质一直是集体合作经济组织,并没有发生变化。

随着部分供销合作社联合社组织性质从集体合作经济组织转变为事业单位,以及教育体制改革的深化,一部分由供销合作社联合社以集体资产出资举办的职业学校等具有公益属性的单位也重新登记为事业单位,并获得政府的财政补助(很多并非全额拨款)。对于这些中等或高等职业学校,基于其开办资金的集体资产属性,以及其经费来源的多样性,虽然其组织机构登记为“事业单位”,但是否属于纯正意义上的“国有事业单位”,也同样存在法理上的争议。

2006年,笔者曾办理一起由某省供销合作社联合社出资举办的本地一所中等职业学校副校长涉嫌受贿案。检察机关指控被告人系国家工作人员,在2003年至2005年期间利用主管学校基建的职务之便收受第三方好处费的行为构成受贿罪。作为辩护人,我们去省供销社联合社调取了相关人事档案文件,证实本案案发时该省供销社联合社系集体所有制单位,故其开办的职业学校也是集体所有制单位;刘某人事档案在职业学校,其副校长职务系省供销社联合社任命,虽然经省委组织部备案,但备案系事后行为,不属于“委派”,因此刘某不属于刑法规定的“受国有单位委派到非国有单位从事公务的人员”,不符合刑法规定的受贿罪的主体要件。除了受贿罪,当时的《刑法》第163条还规定了公司、企业人员受贿罪,但犯罪主体仅限于公司、企业人员,职业学校不属于公司、企业,因此刘某的行为也不构成公司、企业人员受贿罪。尽管2006年9月26日,全国人大常委会颁布的《刑法修正案(六)》将刑法第163条规定的公司、企业人员受贿罪修改为非国家工作人员受贿罪,犯罪主体涵盖所有非国家工作人员,但由于刘某涉案受贿行为发生在2003年至2005年期间,根据《刑法》溯及力原则也不能适用该罪名。经开庭审理,并请示最高人民法院,最终检察机关撤回起诉,对被告人做无罪不起诉处理。

以上即是一起因单位性质和主体身份认定不清最终导致对被告人不能定罪的典型案例。虽然随着刑法体系的完善,这种因无罪名可适用导致不能定罪的情况,发生几率已经变小,但依然不能完全排除。单位性质和主体身份认定错误导致对此罪与彼罪的定性争议,成为实践中更容易发生的问题。国家工作人员职务犯罪刑期普遍高于非国家工作人员职务犯罪,罪名认定错误必然导致量刑失当。因此,对供销社系统人员职务犯罪主体身份事实的查证依然应当引起司法机关高度重视。

二、联合社“委派”到社办企业从事经营管理工作的人员是否属于“国家工作人员”?

近日,笔者又接办了一起供销合作社系统人员涉嫌职务犯罪案件。基本案情是:2016年,某县级供销合作社联合社某社办企业已经停业,此时企业经理、财务科长均到达退休年龄并办理了退休手续。企业经理向联合社提出由自己和原财务科长及其他两名原企业管理人员作为企业的留守人员回企业工作。联合社管理层开会研究同意了该经理的提议,并任命该经理为企业法人、经理,负责处理公司一切工作,但没有具体任命包括财务经理在内的其他三人的职务和职责,表明由企业研究决定。该经理遂要求一起留守的原财务科长继续负责企业财务工作。2021年,企业经理和财务科长因涉嫌在2020年12月私分企业资产处置款项,被检察机关以贪污罪追诉。

通过该案件的办理,笔者又对经供销合作社联合社“委派”到社办企业(基层社同)的人员涉嫌职务犯罪的主体身份认定问题做了系统研究,有了一些新的认识,现简述如下:

(一)供销合作社联合社多在各级事业单位登记管理局登记,属于事业单位,且是政府财政全额拨款,但由于其开办资金来源的多样性及其职能的复杂性,笔者认为不应当认定为“国有事业单位”,而是非国有事业单位。

(二)供销合作社社办企业(含基层社)的资产属于集体性质,不属于国有资产。因此,受供销合作社委派到社办企业从事经营管理工作的人员,其职责不具有“公务”性质。

(三)依照司法解释规定,受“委派”应具有明确的职务职责内容,且“委派”的职务职责必须是“组织、领导、监督、管理”性质的工作。“委派”单位只是“同意”当事人到非国有单位工作,并未明确“委派”其“组织、领导、监督、管理”职务职责的,即便受“委派”单位后来任命其担负“组织、领导、监督、管理”职务职责,亦不应当属于刑法意义上的“委派”。

根据刑法及相关司法解释规定,被委派人员构成“国家工作人员”的条件是“受国有单位委派到非国有单位从事公务”,故以上所论人员依法不应当认定“国家工作人员”,不应当以国家工作人员职务犯罪论处。

供销合作社在我国经济体制中的地位、性质非常特殊,司法实务中涉及该系统内单位人员的职务犯罪主体和案件定性问题,确实非常复杂,不容易准确认定,值得在以后的理论研讨和办案实践中继续深入研究。

以上仅是笔者借办案之机对相关问题所作的一些考证和探究,如有不当欢迎批评指正。


实务研究|窦荣刚:供销社系统人员职务犯罪主体身份认定的几个问题

2021-09-01

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